一、制定的背景和必要性

推行包容审慎监管，是贯彻落实习近平法治思想，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，打造法治化营商环境的一项重要的举措。2018年，李克强总理提出了“包容审慎监管”模式，对新技术、新产业、新业态、新模式等相关企业优化监管方式，避免企业“一管就死”的情形发生，要探索建立“容错”机制，给予当事人改正的机会。

2021年7月15日，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》正式实施，其中对从轻、减轻、不予、免予实施行政处罚的情形作出明确规定。《中华人民共和国行政强制法》也对可以不采取行政强制措施的情形作出了明确规定。2021年12月国务院印发的《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔2021〕26号）要求根据实际制定发布多个领域的包容免罚清单。2021年8月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出要完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式。为此，政策法规处结合我市安全生产工作实际，研究起草了《泰州市应急管理局关于推进安全生产领域包容审慎监管优化营商环境的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《指导意见》）。

二、制定的依据及起草过程

（一）制定依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国安全生产法》《优化营商环境条例》等法律法规以及《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》、原国家安全生产监督管理总局、应急管理部制定出台的部门规章和省政府制定出台的政府规章，结合《2021年泰州市优化营商环境若干措施》《泰州市优化营商环境三年行动计划》《泰州市优化营商环境突破年（2022）工作要点》《关于规范政商交往推动构建亲清新型政商关系的意见》有关要求。

（二）起草过程。9月初局党委将制订《指导意见》工作列入我局优化营商环境百日攻坚重点任务，政策法规处根据行政法和安全生产领域相关法律、法规、规章，梳理出19条包容审慎监管意见。9月20日向市司法局、各市（区）应急局、局相关处室（单位）以及法律顾问征求意见。截至目前，共收到各类反馈意见15条。依据相关法律法规规定和规范性文件精神，吸收采纳意见建议5条、未采纳意见建议10条。

三、主要内容

《指导意见》遵循公开透明、依法行政、严控风险、教管结合、加强服务、鼓励创新等六项基本原则，从依法规范履行法定职责，完善与创新包容审慎监管方式，坚持综合施策、防止“一刀切”执法，加强执法监督、促进行政权力规范透明运行等四个方面列出了一系列创新性亮点措施。

在依法规范履行法定职责方面，依法规范监管行为，除有法定依据外，不得采取要求特定区域或者行业、领域的企业普遍停产、停业的措施。强化行政许可，建立企业新申请行政许可的动态管理机制，将工作重心前移，强化细化行政许可申报前的服务指导，帮助企业提高申办效率，不走弯路；加强权利保护，实施“阳光执法”，进一步落实行政执法事前事中事后公示制度，严格落实行政执法告知制度，规范行政执法自由裁量权；强化监管职责，根据危化品、冶金工贸等行业领域风险特点和突出问题，探索建立重点监管清单制度；首次明确要求作出清理整顿、专项整治等重大行政执法决定前，应当进行合法性审核。

在完善与创新包容审慎监管方式方面，健全完善“减免责清单”制度，包括不予处罚事项清单、免予行政处罚清单、从轻处罚事项清单、减轻处罚事项清单和免予行政强制事项清单；探索创新实施“综合查一次”，以权责清单为基础，以监管对象或事项为联结点，全面梳理同一类对象或事项涉及多个监管主体、需要联合检查调查的执法事项；探索实施执法“观察期”制度，对安全生产一级、二级标准化且无重大隐患的企业，有效期内的安全示范企业或从业人员30人以下无较大以上安全风险的企业，实施企业安全承诺报告制度，自提交报告后一年内原则上不开展执法检查；包容审慎信用监管，严格按照认定标准和认定程序审慎开展严重失信主体名单认定，不使企业在社会商誉、资格认定、优惠政策享受等方面受影响，不因小过失而贻误大发展。

在坚持综合施策、防止“一刀切”执法方面，提升精准执法质量与效果，将固有风险点多、重点风险突出、管控能力不足、易形成重大隐患、事故发生概率较高等情形的企业作为重点执法对象并动态调整；全面推行“三位一体”执法工作模式，坚持“开门”执法、“阳光”执法、“说理式”执法，对企业存在的违法行为，要从事实、证据、法律依据、自由裁量等方面详细说明，做到“情法理”并重。把法治宣传教育融入到执法与服务全过程，全面推行柔性执法，将柔性执法贯穿行政执法活动全程，建立健全对行政相对人事前指导、风险提示、劝诫、约谈、回访等制度，教育引导在先、检查整改在后，做到执法关口前置、监管重心前移；认真落实信赖保护原则，非因法定事由并经法定程序不得撤销、更改已经生效的执法决定，最大限度保障行政相对人合法权益；审慎实施执行措施，依法实施强制拆除的，要预留合理时间，容许行政相对人处理其合法财物；完善执法评估纠错机制，对在特定时间、违法行为频发且未能有效治理的违法案件或者受到舆论普遍关注的执法现象，应当及时评估执法措施的合理性、必要性和公平性，改进和调整执法措施，并及时向本级人民政府和上级业务主管部门报告。

在加强执法监督、促进行政权力规范透明运行方面，全过程接受执法对象监督，执法检查时主动向被执法检查企业送达廉政执法承诺书，检查结束时发放文明执法和廉政监督反馈卡；加强民主监督与社会监督，拓宽社会公众监督评价反馈渠道，完善反馈意见处理机制；规范罚没财物管理，严禁下达或变相下达罚没指标，罚没收入不能同作出行政处罚决定的部门（单位）、工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩，切实防范逐利式执法。